造紙工業是一個與國民經濟發展和社會文明建設息息相關的重要產業。在經濟發達國家紙及紙板消費量增長速度與其國內生產總值增長速度同步。在現代經濟中所發揮的作用已越來越多地引起世人矚目，被國際上公認為“永不衰竭”的工業，在美國、加拿大、日本、芬蘭、瑞典等經濟發達國家，造紙工業已成為其國民經濟十大支柱制造業之一。現代造紙工業的特點不同于一般日用消費品工業，而是技術、資金、資源、能源密集型，規模效益顯著，連續、高效生產的基礎原料工業。在產品總量中，80%以上作為生產資料用于新聞、出版、印刷、商品包裝和其他工業領域，不足20%用于人們直接消費。造紙產業關聯度大，涉及林業、農業、機械制造、化工、熱電、交通運輸、環保等產業，對上下游產業的經濟有一定拉動作用。當今世界各國已將紙及紙板的生產和消費水平，作為衡量一個國家現代化水平和文明程度的重要標志之一。行業產品范圍有：紙漿、機制紙及紙板、加工紙、手工紙等。
一、現狀和存在問題
（一）現狀
1999年，按全部國有和規模以上非國有工業企業統計，造紙企業2500個，紙及紙板產量2159萬噸，固定資產原值合計917億元，固定資產凈值年均余額660億元，流動資產年均余額594億元，資產總計1611億元，負債合計1095億元，資產負債率67.9%，職工人數86.4萬人，工業總產值779億元（90年不變價，當年價875億元），工業增加值246億元，產品銷售收入812億元，利稅總額74.6億元，其中利潤29.3億元，全員勞動生產率2.98萬元/人·年。
1999年，我國紙及紙板總消費量近3520萬噸，全國紙及紙板產量2900萬噸（按97年統計口徑），已成為世界第二紙張消費大國，紙張生產的第三大國。現產品品種600多種，年進口量650余萬噸，出口量30萬噸左右，產品自給率82%；人均消費量27.8公斤，基本上能夠滿足國內新聞、出版、印刷、商品包裝等現有較低消費水平的需求。
（二）“九五”計劃執行情況
“九五”是造紙工業結構調整的重要時期，面對生產經營困難，環保治理壓力和市場競爭激烈的形勢，造紙行業將工作重點放在深化改革，調整結構，提高增長質量方面。經過各方面努力，完成了“九五”計劃，取得了一定成績。主要是：
1、生產保持適度增長
2000年產量預計完成3000萬噸，比1995年2400萬噸增長25％，“九五”年均遞增4.6%，比“八五”年均遞增11.8%減少7.2個百分點。“九五”產量累計完成14077萬噸，比“八五”產量累計完成9610萬噸增長46.5%。
2、固定資產投資有較大增加
制漿造紙固定資產投資累計完成額，“九五”前四年為362億元，是“八五”前四年182億元的2倍，新增紙及紙板能力300萬噸。預計“九五”累計完成460億元，是“八五”212億元的2.2倍。新增紙及紙板能力預計達400萬噸。
（1）國內投資力度有所加大
“九五”國家安排兩期“雙加”工程和一批產品結構調整技改專項及國債貼息重點技改項目共51個，總投資額約200億元，預計可新增紙及紙板能力355萬噸。“九五”可完成20項，總投資額約85億元。
（2）利用外資成效顯著
“九五”外資項目進展較快，已竣工投產的主要大型合資項目有：寧波中華紙業公司35萬噸/年涂布白紙板，江蘇亞太紙業公司35萬噸/年高級文化紙，上海韓松潛力紙業有限公司12萬噸/年膠印新聞紙，鎮江金東紙業公司70萬噸/年高級文化用紙（一期工程），廣東東莞九龍紙業公司年產20萬噸牛皮箱紙板和牛卡紙等，以上幾個項目總投資額約200億元。
1999年造紙行業實收資本中，外商及港臺資本占32％。
（三）結構調整初見成效
（1）原料結構
纖維原料結構有所改善，“九五”期間，年耗紙漿總量中，木漿比重由12.5％提高到17.9％，廢紙漿比重由37.2％提至40.9％，而非木漿比重由50.3％降至41.2％。浙江、廣東等省，原料結構調整力度較大，廢紙漿分別占本省總耗漿量的77%和56%。
（2）產品結構
通過調整，產品開始轉向適應消費需求，由數量型向質量型轉變。淘汰了部分低檔書刊紙、書寫紙、包裝紙及紙板，開發出膠印新聞紙、彩印書刊紙、膠版印刷紙、高級文化用紙、中高檔生活用紙、牛皮卡紙和牛皮箱紙板、涂布紙及紙板、白卡紙等市場急需產品。產品質量有很大提高，優等品率30%以上，中高檔產品比重由30%增至40%。
（3）企業結構
主要表現在以下四個方面：
第一，企業規模結構得到調整，大型規模企業數量有所增加，生產集中度有一定提高。年產10萬噸以上企業，2000年達44家，比1995年增加30家。最大規模制漿造紙企業，1995年為24萬噸/年，目前為70萬噸。
第二，企業組織結構得到調整和優化。通過政策傾斜和優勢企業的擴張，以資本運營為主要方式進行擴大再生產，促進生產要素向優勢企業流動，企業規模得到不斷擴大。尤其是跨省市建立的大型紙業集團公司，如山東晨鳴紙業集團股份有限公司、廣東維達紙業公司等。
第三，所有制結構在改革中不斷完善，初步形成各種經濟成分共存、互補的格局。1999年全部國有及規模以上非國有工業制漿造紙企業產值中，國有企業占29.8%，“三資”企業占27.7%，集體及其他經濟類型企業占42.5%。
第四，企業股份制改造取得進展。近年來，已有相當一批重點制漿造紙企業進行了股份制改造。目前在深、滬兩地上市的造紙企業有16家，約占輕工上市公司的20%，資產總規模130億元。
（4）技術結構
通過調整，淘汰了一批工藝技術落后、裝備陳舊的生產線和機臺，新增一批具有國際或國內先進水平的技術、裝備和生產線，加速了造紙工業技術進步，使造紙工業整體技術裝備水平有很大提高。如南平紙廠新上新聞紙機，幅寬5.5米，車速1800米/分；山東晨鳴紙業集團股份有限公司新上高級文化紙機，幅寬4.55米，車速1100米/分；紅塔仁恒紙制品公司新上紙板機，幅寬4.8米，車速600米/分；鎮江金東紙業公司新上2臺高級紙文化紙機，幅寬9.7米，車速1500米/分；廣東維達紙業新上衛生紙機，車速2200米/分等，其技術裝備水平達到國際一流水平。青州紙廠、南寧紙廠等制漿生產線也在國際先進水平之列。國產麥草漿連續蒸煮技術裝備及堿回收設備成功的運用，推動了麥草制漿及環保技術的進步。
企業重視科技進步和質量管理。據不完全統計，1996--1999年，33項造紙科研成果獲中國輕工業科技進步獎，66家企業通過ISO9002質量體系認證。
（5）區域布局發生了新變化
總體上講，東部地區發展較快，中、西部地區發展相對較慢。東部地區已成為外商關注的投資熱點區域。如在上海、江蘇、浙江、廣東、山東等省市已建成一些大型造紙項目，這對改變這些省市的造紙工業結構，乃至對全國造紙工業都將產生深遠的影響。
4、重視環境保護，污染防治工作有一定進展
1996--1998年，全國取締和關停小制漿造紙企業5911余家，大大減少了污染源。企業加大了環保投資力度，使環境工程與技術改造、基本建設項目同步。項目單位通過實施清潔生產，達到了增產不增污或以新帶老，實現了減污目標。
根據國家環境統計公報數據折算，1999年與1996年比較，平均每個企業年排出COD量減少61%。
近兩年，麥草漿堿回收技術與裝備有突破性進步，國內可提供成套的設計與裝備，現有18家草漿堿回收企業堅持生產。
（三）存在問題
造紙產業的結構性矛盾比較突出。總的表現為：產品有效供給與需求失衡，產品品種、質量、檔次難以滿足紙業市場需求快速增長與品種多樣化要求。1995--1999年紙及紙板生產量年均增長4.8%，消費量年均增長7.4%，進口量年均增長21.1%，國產紙自給率由89%降到82%。目前存在著木漿比重低，企業規模小，中高檔紙生產能力不足的三個結構不合理的突出問題，以及污染治理負擔重和建設資金不足的兩個難點問題。
1、木漿比重低，進口量大，原料結構不合理
我國造紙企業大都以麥草和廢紙為主要原料，以木材、蘆葦（芒桿）、竹、蔗渣等纖維原料造紙的企業不足200家。在國產紙漿中木漿比重不足10%，非木漿比重47%，廢紙漿比重40%，其他紙漿3%。現有木漿比重與國際上現代造紙工業采用90%以上木漿造紙相比，顯然不盡合理。為了彌補木漿原料嚴重不足，每年需進口木漿和廢紙，1999年進口木漿310萬噸，廢紙252萬噸。
2、企業數量多，規模小，企業規模結構不合理
目前，全國造紙企業約有5000家，企業平均規模年產約6500噸。與世界造紙企業平均年產4萬噸規模相差甚大。
3、品種不夠齊全，檔次低，產品結構不合理
目前，我國紙及紙板產品品種較少，只有600多種，是發達國家可生產紙種的一半。產品技術含量較低，質量較差，其中，低檔產品占60%，中檔產品占20%，高檔產品占20%。隨著相關行業技術進步和產品更新換代，現有產品結構，已不適應紙張消費市場的變化，形成結構性的供求矛盾，加劇了對進口紙及紙板的依賴性。以木質纖維為原料的高檔紙及紙板進口量逐年遞增，進口份額較大的主要有牛皮卡及牛皮箱紙板，高強瓦楞原紙，涂布白紙板和銅版紙等四類產品，其比重占進口總量的60%--70%，其中銅版紙進口量大于國內同類產品產量。
4、環境污染大，治理負擔重
根據1999年環境統計公報，縣及縣以上造紙及紙制品工業廢水排放30億噸，占全國工業總排放量15.6%；其中達標排放量11.2億噸，僅占總排放量的37.3%。排放廢水中化學耗氧量（COD）295.9萬噸，約占全國工業總排放量43.5%。可見我國造紙工業現有污染問題尤為突出，治理任務相當繁重。
5、建設資金嚴重不足
現代造紙工業建設規模大、起點高，百元產值占用固定資產相當石油、化工、冶金等工業。每萬噸紙漿投資約1.2--2.0億元資金，每萬噸紙及紙板投資約1.0--1.2億元資金。目前造紙企業自有資金不足，籌資能力差，融資渠道單一，搞更新改造或擴建項目十分困難。以“九五”列入國家“雙加”工程等技改項目為例，因資金短缺，只完成20項，項目個數與投資額分別完成其總數的39%和42.5%。其它項目因資金不落實，均延期實施。
（四）問題和差距的成因分析
我國造紙工業存在的問題和差距成因是多方面的，突出有兩個長期未得到解決的問題，第一個是制約行業發展的根本性問題，即纖維原料結構不合理問題，這屬于資源問題；第二個是建設資金籌措困難問題，這屬于資本問題。資源和資本競爭力都弱，是與國際紙業差距大的主要成因。
二、國內外市場預測及行業發展趨勢
（一）國際市場分析預測
（1）世界紙漿
1、世界紙漿的生產量與消費量呈增長趨勢
生產量：
1996--1999年，年均增長166萬噸，年均增長率0.94%，1999年生產量為17913萬噸，比1996年增加497萬噸。
消費量：
1996--1999年，年均增長216萬噸，年均增長率1.23%，1999年消費量為18007萬噸，比1996年增加648萬噸。
2、世界紙漿產量區域分布
北美約占47%，歐洲約占23.5%，亞洲占20.5%，拉丁美洲6%，非洲占1.7%，大洋洲占1.3%。
3、紙漿品種
化學漿產量占70%，機械漿占20%，其他漿10%。
4、紙漿纖維原料組成
木材54%，回收纖維（木質）35%，非木纖維6%，礦物質等非纖維成份5%。
5、世界紙漿貿易現狀
目前，世界生產紙漿中有四分之三以上是自產自用，商品紙漿不足四分之一。世界商品漿貿易量約4000萬噸，凈出口國為數不多，大部分是有出有進。出口量最多的是加拿大，約占商品紙漿總量四分之一。
6、世界紙漿未來需求預測
世界紙漿在未來5年，總需求量年均增長率預測為2.5%。預計2000年達19190萬噸，2005年達21712萬噸。其中化學商品紙漿需求量年均增長率為3%，2000年4251萬噸，2005年4928萬噸。市場需求商品紙漿主要品種：漂白與未漂白針葉木漿、漂白闊葉木漿、化機漿、廢紙漿等，其中漂白闊葉木漿和廢紙漿、化機漿的需求量將有較大幅度增長。國際市場商品木漿主要增產地區是南美和亞洲。
（2）世界廢紙
廢紙作為國際貿易大宗商品只有10-20年歷史，資源主要在高消費區的北美和歐洲。廢紙除在北美和歐洲內部貿易外，主要由北美和歐洲流向亞洲。世界廢紙出口貿易量約1600萬噸，其中美國出口量最大，約750萬噸。預計本世紀初這種廢紙流向仍將維持相當時期。但隨著環保和資源意識的提高，各國將會加強利用本國廢紙的力度，可供國際貿易的廢紙量及供求關系可能會有改變。
（3）世界紙及紙板
1、世界紙及紙板生產與消費量呈增長趨勢
生產量：
1996--1999年，年均增長1124萬噸，年均增長率3.8%，1999年產量31571萬噸,比1996年增加3374萬噸。
消費量：
1996--1999年，年均增長1166萬噸，年均增長率4.0%，1999年消費量31439萬噸，比1996年增加3499萬噸。
人均消費量：
1999年為52.6公斤/年·人，比1990年提高1.18倍，年均遞增1.9%。1999年美國紙及紙板生產量8806萬噸，消費量9465萬噸，人均消費量347公斤/年·人，均居世界首位。
2、世界紙及紙板貿易
世界紙及紙板貿易量約占世界總貿易量的2%。近幾年世界紙及紙板進出口貿易總量為1.2～1.3億噸，紙及紙板貿易多數國家有出有進，出口大于進口的有加拿大、瑞典、芬蘭等國，紙及紙板產量前三位的美國、日本和中國，其進口量均大于出口量。
世界紙及紙板的消費，主要分五大類：新聞紙（12.7%），印刷書寫用紙（29.4%），衛生紙（5.2%），紙板（42.3%），包裝紙及其他（10.4%）。
在國際貿易中主要有六大紙種：①新聞紙；②涂布含機漿紙；③非涂布含機漿紙；④涂布化漿紙；⑤非涂布化漿紙；⑥牛皮箱紙板。
3、世界紙及紙板未來需求預測
對未來5年世界紙及紙板消費量預測，年均增長率為2.5 3%。2000年達3.17 3.19億噸；2005年達3.58 3.67億噸。
國際市場需求增長較快的主要品種有印刷書寫紙、新聞紙及箱紙板等。
2000年(萬噸) 2005年(萬噸) 年均遞增率
預測印刷書寫紙 9552 11074 3%
新聞紙 3820 4322 2.5%
箱紙板 6004 6961 3%
3、中國紙張貿易前景
我國紙漿、紙及紙板的國際貿易以進口為主，并呈逐年遞增勢態。出口量雖小，只有幾十萬噸，但也在逐年增加。基于我國現有產品結構和森林資源匱乏的現狀，預計今后較長時期內，紙漿、廢紙、紙及紙板仍將是進口量大于出口量。由于國內企業的產品競爭力逐步提高，預計出口量會有進一步增加。
（二）國內紙張市場分析預測
1、國內消費結構變化趨勢
我國紙張市場需求量呈快速增長趨勢。紙及紙板消費結構正從中低檔向中高檔轉變，現有以中低檔產品為主的供給結構正受到嚴峻挑戰，已滿足不了新聞、出版、印刷、包裝等行業的技術進步和現代化進程所需產品的要求。另外，經濟的發展和人民生活水平的提高，對紙張形成新的需求，現有辦公用紙、信息用紙及生活用紙的品種檔次和質量，均不適應迅速發展的消費要求。需開發花色品種和優質適銷實用的高、新、特色產品。隨著世界經濟一體化進程的加快，國內紙業市場將進一步國際化，紙和紙板產品消費結構將逐步和國際市場接軌并發生深刻變化，中高檔紙品需求會擴大，低檔紙品需求將萎縮，市場消費結構將形成多層次，品種多樣化，質量高檔化，售價合理化的新格局。
1990年 1995年 1999年 1990-1999年年均遞增率%
紙及紙板消費量(萬噸) 1443 2650 3525 10.4
紙及紙板消費中幾個主要品種 單位：（萬噸）
品 種 1990年 1995年 1999年 1990-1999年平均遞增率%
涂布白紙板 10.6 97.8 246 41.8
高強瓦楞紙 24.0 116.0 250 29.7
牛皮箱紙板 63.3 165.0 279 17.9
銅版紙 27.4 67.5 133 19.2
生活用紙 67.9 206.1 246 15.4
2、入世影響
加入WTO，對造紙行業的影響是機遇、挑戰并存。一方面由于受全球經濟一體化和國際產業結構調整進程加快的影響，世界造紙工業國際化的格局初步形成。國內市場的發展潛力，將會吸引國際資本和先進技術向中國轉移，有利于產業結構的優化與升級。另一方面，由于中國現有造紙產業基礎比較薄弱，缺乏市場競爭力，將對我國造紙行業產生短期震動和長期影響。入世后紙張關稅削減幅度由1998年年均關稅20%左右，逐步降至平均關稅5～6%，進口紙將會增加，這對我國紙張市場和缺乏競爭力的生產企業會造成較大沖擊。從發展角度看，今后競爭的焦點主要集中在資本、資源、人才、技術、質量、價格及營銷服務等方面，這對現有國內造紙企業提出了嚴峻挑戰，并帶來相當大壓力。
3、主要產品市場需求預測
根據新聞、出版、印刷、包裝等相關部門對紙及紙板需求趨勢分析，對2005年國內紙及紙板市場消費總量預測如下：
4、紙和紙板消費總量預測：
2005年紙及紙板消費總量5000萬噸，比2000年預計3600萬噸增加1400萬噸，年均增長率6.8%，人均消費達38公斤。
5、主要產品需求量預測：
2000年 2005年 （單位：萬噸）
①新聞紙 165 240
②印刷書寫紙 860 1140
其中：書刊印刷紙 330 480
書寫紙 133 180
涂布紙 200 320
③生活用紙 260 320
④包裝用紙 460 530
⑤白紙板 385 530
其中：涂布白紙板 285 340
⑥箱紙板 530 780
其中：牛皮箱紙板 285 420
⑦瓦楞原紙 700 930
其中：高強瓦楞原紙 260 480
⑧特種紙及紙板 80 180
6、行業發展趨勢
（1）國際造紙工業發展趨勢
國際造紙工業面臨紙張市場日趨全球化及各國對生態環境質量要求越來越高的形勢，采取了相應對策。以可再生的低成本林木及廢紙為主要原料制漿造紙，加速技術進步，降低消耗，實施清潔生產，加速企業間聯合兼并，加強市場競爭與控制能力，改追求產量變重視效益，使當今世界造紙工業正朝著高速、高效、高質量、低消耗、連續化、自動化作業并與環境相協調的現代化大工業方向發展。
（2）生產技術
制漿方面，化學制漿向深度脫木素蒸煮工藝，氧脫木素、無元素氯和全無氯漂白方向發展。如低能耗冷噴放間歇蒸煮（RDH）、超級間歇蒸煮（Super Batch）、改良型連續蒸煮（MCC）、延伸改良型連續蒸煮（EMCC）、“低固形物”和“等溫”連續蒸煮、無元素氯漂白（ECF）和全無氯漂白（TCF）等新工藝技術。高得率制漿技術也是今后開發的方向，如預熱木片磨木漿（TMP）、化學機械漿（CMP）、預熱木片化機漿（CTMP）、堿性過氧化氫化學機械漿（APMP）等。
造紙方面，紙板機向寬幅、高速、高效、低能耗和提高單機能力的方向發展，同時開發紙表面處理新技術。如新聞紙機幅寬10米左右，車速1800-2000米/分；文化紙機幅寬10米左右，車速1500-1800米/分；薄頁紙機幅寬4米以上，車速2000-2500米/分；紙板機幅度6米以上，車速1000米/分。
（3）生產消耗
世界造紙最先進消耗水平噸漿紙的綜合能耗0.85噸標煤（我國1.55-1.7噸標煤）；噸漿紙綜合水耗，世界最先進水平35立方米，其中噸紙水耗10立方米（我國漿紙綜合水耗約300立方米，其中噸紙水耗100立方米）。
（4）生產規模與企業組織
生產規模加速向大型化發展，企業組織向國際性大型集團發展，是世界制漿造紙企業今后發展趨勢。1997年全球超過500萬噸生產能力的紙業公司有10家，100萬噸的有54家，前150家大公司產量占總產量69%。目前世界最大制漿造紙企業，銷售額為240億美元，是我國現有全部造紙企業銷售總額2.4倍，可見世界制漿造紙的集中度越來越高。
1998年世界漿廠（中國大陸除外），平均規模21萬噸；紙廠平均規模約8萬噸；北美漿廠平均規模38萬噸，亞洲（日本、印尼、韓國）33萬噸，西歐20萬噸；北美紙廠平均規模18萬噸，西歐、亞洲（印尼、韓國、日本）均為8萬噸。
7、國內造紙工業發展趨勢
（1）國內造紙行業發展趨勢及技術發展方向
實現經濟增長方式和經濟體制的根本轉變，加速實現產業現代化是我國造紙工業新世紀發展戰略的基本任務。隨著行業進入資本、技術、規模、品牌等全面競爭階段，造紙產業的現有規模，素質、結構必將逐步升級。技術發展將是引進與開發并舉，重點在原料、產品、環保、節能降耗、清潔生產等方面的適用技術。
（2）相關行業發展對造紙工業的影響
制漿造紙工業是關聯效應比較顯著的一個產業，其中農林、機械、印刷出版、化工、電子等行業的發展對造紙工業影響至關重要。
農林 農林業提供造紙原料。優質低成本原料是造紙工業發展的基礎，尤其是林葦基地的建設是造紙工業持續發展的關鍵。
機械 國內造紙機械與國外有相當大的差距，制約了國內造紙工業的發展，尤其是大型專業設備及配套微電子控制裝置一直由國外引進。在市場對紙業技術裝備水平和投資成本提出更高要求的情況下，需要加快改變國內造紙機械行業落后狀況，在引進技術的基礎上，消化吸收和開發經濟實用的大型先進造紙裝備，以適應造紙工業發展。
包裝 隨著產品更新換代節奏加快，商品包裝向精美裝潢和高檔包裝方向發展，以紙代木、以紙代鐵和以紙代塑等綠色包裝成為發展趨勢。紙包裝產品重點發展彩面紙盒，折疊紙盒、紙杯、紙餐具、紙袋和高強紙箱等，相應要求包裝紙及紙板的品種、檔次、質量均要適應紙包裝的發展。今后5年，預測全國包裝工業總產值將以10%以上速度增長。紙品包裝產量比重仍將占50%以上，有廣闊市場。
印刷出版 近年來，我國印刷業普遍引進國外先進技術裝備，整個行業面貌一新。高速輪轉技術普遍采用，特別是多色膠印技術的發展，給作為基材的紙張供給結構及質量提出更新更高的要求。特別是對適合彩印的紙張品種質量檔次要求越來越高，今后5年預測圖書增長7%以上，報紙增長8%以上。印刷出版業的技術進步，將促進紙業產品結構的調整與升級。
化工 化學助劑的使用對紙張品種、質量、檔次和降低成本有著重要作用，但目前國內供應的品種、質量遠不能滿足紙業發展的需求。化工部門需要開發經濟適用助劑產品，替代進口。
三、行業發展的指導思想、基本原則及目標
（一）指導思想和基本原則
1、指導思想
進一步貫徹落實《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》的精神，以市場需求為導向，以結構調整為主線，以科技進步為動力，以經濟效益為中心，結合造紙工業實際，突出重點，加大結構調整力度，注重提高增長的質量和科技進步水平，提高行業整體素質和競爭能力。針對產品有效供給與需求失衡的矛盾，應努力提高產品質量和檔次，增加新品種，節能降耗，治理污染，提高市場有效供給水平，實現造紙行業可持續發展。
2、基本原則
（1）堅持充分利用國內外兩種資源、兩個市場原則。推動我國林紙一體化發展和優質造紙速生林基地的建設，同時提高廢紙利用比例。
（2）堅持深化改革，調整優化企業組織結構原則。實施大型企業集團戰略，提高制漿造紙的大企業和企業集團的國際競爭力。
（3）堅持技術進步和產業升級原則。加強技術創新，加快技術改造步伐，提高造紙行業經濟增長中的科技含量，促進重點企業、重點產品接近或達到國際先進水平。
（4）堅持對外開放原則。加大利用外資力度，發展開放型造紙工業，加快與國際紙業接軌。
（5）堅持工業環境保護，資源節約及綜合利用，實現可持續發展的原則。
（二）發展目標
到“十五”末，使造紙工業現有規模小、技術落后、污染嚴重的狀況得到較大改善，促進原料結構和產品結構趨于合理，推進重點企業實現大型化和生產現代化，使環境污染基本得到控制。造紙工業整體素質得到較大提高，基本實現制漿造紙生產技術現代化和行業可持續發展。造紙工業“十五”發展目標如下：
1、生產水平和發展速度
2005年機制紙及紙板產量3920萬噸，比2000年的3000萬噸增長27~33%，年平均遞增速度4.8~5.9%，人均消費水平34~38公斤。工業總產值（90年不變價）1250億元，比2000年預計860億元年均遞增7.8%。工業增加值達335億元，比2000年預計230億元年均遞增7.8%。
2、主要產品產量、品種及質量
（1）主要產品產量 （單位：萬噸）
2000年預計 2005年
①新聞紙 145 230
②印刷書寫紙 760 1000
其中：書刊印刷紙 290 360
書寫紙 140 180
涂布紙 102 240
③生活用紙 250 320
④包裝用紙 420 460
⑤白紙板 250 400
其中：涂布白紙板 200 280
⑥箱紙板 370 640
其中：牛皮箱紙板 160 300
⑦瓦楞原紙 550 720
其中：高強瓦楞原紙 150 320
⑧特種紙及紙板 60 150
（2）產品品種
產品品種：重點發展市場缺口較大的產品，“十五”期間開發新品種、新產品120－150個，使全國紙及紙板品種達750個左右。
（３）產品質量
重點發展中、高檔次產品及名牌產品
2000年 2005年
中高檔產品 40% 60%
低檔產品 60% 40%
3、纖維原料
逐步實現以木漿為主，擴大廢紙回收利用，合理使用非木原料，較好地解決纖維原料供給問題。
2000年 2005年
木漿比重（含進口木漿） 16 20
廢紙漿比重 41 45
非木漿比重 43 35
4、技術創新
（1）提高國產制漿造紙設備、自動控制系統生產技術水平，降低能耗、水耗，縮小與國外先進水平差距。
（2）加快科技成果與高新技術產業化，實現產品的高質量和高附加值，使產業和產品的國際競爭力有較明顯的提高。
（3）“十五”完成重點科研項目50個，技術裝備達國際先進水平的企業由2000年的10％達到2005年的15－20％。
5、企業結構
生產規模向大型化發展，大型企業向集團化發展，中小企業向特色化發展，逐步形成多種所有制經濟類型企業共同發展的格局。年產10萬噸以上制漿造紙企業，2005年達到60個（其中30萬噸以上20個，100萬噸以上3個）。
6、區域結構
根據市場、資源等綜合條件布局，形成符合地區比較優勢、合理分工協作的造紙區域結構。
7、經濟效益
2005年利稅160億元，其中利潤60億元，重點企業全員勞動生產率80000元/人·年。出口創匯12億美元，比2000年年均遞增15%。
8、環境保護
2005年全國造紙工業環境污染問題基本得到控制。
四、行業調整與發展重點、主要措施與政策建議
（一）行業調整與發展重點
造紙工業今后調整與發展的重點是：立足改革、突出三個重點（重點產品、重點企業、重點地區），抓好六個調整（原料、產品、企業、技術、區域、投資），強化一個環境治理，實現既定目標。
（二）主要措施
1、調整原料結構，逐步實現以木材纖維為主，擴大廢紙回收利用，合理使用非木纖維。
（1）木材纖維
解決好木材纖維來源問題是實現原料結構調整的關鍵。我國森林資源匱乏，造紙工業發展所需木材原料要靠國內、國外兩個資源解決。
國內來源主要采取四條措施：一是積極貫徹落實國家計委、財政部、國家林業局頒發的《關于加快造紙工業原料林基地建設的若干意見》，實施林、漿、紙一體化發展木漿造紙，大力發展人工速生造紙工業林基地（南方松、桉樹、楊樹等樹種），逐步實現大型制漿造紙企業60%用材供應基地化。重點建設項目：湛江、海南及重點企業技術改造項目等；二是從開源和節流兩方面入手，調整現有木材資源的消費結構，采取減少農民自用材和燒材，并提高商品材出材率等措施，適當增加造紙用材量；三是充分利用林區采伐加工剩余物，次、小、薪材和中幼林撫育間伐材，大力發展木片制漿；四是加強紙廠現有自營林地管理。總面積700萬畝，約40%的基地林逐步進入間伐或主伐期，可做為企業原料來源的補充。據林業部門預測，采取多渠道供應，2005年可能提供造紙材3800萬立方米。
國外來源主要采取三條措施。一是充分利用國外木材與木漿資源，鼓勵外商和有條件的國內企業在境內外合資或合作建設大型木漿造紙廠，重點項目有馬來西亞漿廠、寧波、鎮江紙及紙板項目等；二是鼓勵進口原木、木片、木漿、廢紙，并保持紙和紙板的適當進口量，彌補我國木材資源短缺和木漿生產能力的嚴重不足；三是要選擇有條件的國家與地區，由我國投資在國外租地造林，建設速生造紙用材林基地。
通過以上措施，木漿比重2005年提高到20％以上（含進口木漿）。
（2）廢紙
充分利用廢紙資源是調整造紙原料結構的重點措施。在擴大利用進口廢紙的同時，更應該加強國內廢紙的回收和利用，盡快建立國內廢紙回收和供應的市場體系。規劃在山東、廣東、福建、江蘇、天津等地沿海港口地區建設廢紙分選基地和大型廢紙漿廠，為紙廠提供商品廢紙漿200萬噸。對某些紙張與紙板品種，從立法上應規定摻用廢紙漿比例。廢紙漿比重：2005年提高到45%（其中進口廢紙漿10%）。
（3）非木纖維
合理利用非木纖維資源，加快調整草漿結構，是調整我國造紙原料結構的重要組成部分。鼓勵發展蘆葦、竹和甘蔗渣制漿造紙，合理利用麥草發展高得率紙漿，對麻類加強研究，適度發展。主要措施：一是擴大基地供材量，特別是蘆葦基地建設，“十五”應給予高度重視。蘆葦基地應以改造低產田為主，科學育葦，提高單產，同時適當擴大長葦面積。2005年計劃蘆葦基地長葦面積達850萬畝，比2000年預計增加100萬畝，提供造紙用葦300萬噸。在發展蘆葦基地的同時，規劃在蘆葦資源比較豐富的湖南、湖北、江蘇、新疆、吉林、內蒙等地發展大型蘆葦制漿造紙企業，支持葦漿造紙發展；二是在廣西等地發展甘蔗渣制漿造紙；三是合理利用草類資源，加快調整草漿結構，實施規模經營，清潔生產的措施。規劃對山東、河南、河北、安徽、江蘇等麥草資源豐富地區的現有重點骨干企業，進行結構性的投資改造，使這些企業上規模，技術裝備上水平，產品上檔次，提高經濟效益，提高競爭能力，實現可持續發展。
非木漿比重：2005年降至35%。
通過提高國產木漿比重，增加進口木漿木材，進口廢紙及進口紙及紙板，使木纖維紙及紙板占紙及紙板總消費量的比重提高，2000年為36%，2005年達44%。
2、調整產品結構，增加市場有效供給，適應多元化消費結構需求。紙及紙板產品應向薄型化、上質量、上檔次、多品種方面發展，大宗產品要突出提高質量和檔次，加速產品升級換代，如印刷書寫紙、包裝紙板、生活用紙等幾大類產品；特色產品要注重增加新品種和新產品。
一是發展高檔新聞紙、膠印書刊紙、信息用紙、辦公用紙、食品醫療用紙、商品包裝裝潢用紙和紙板、涂布紙和紙板及中高檔生活用紙等短線產品；加快低檔印刷書寫紙、包裝紙及紙板等產品升級換代；提高各類加工原紙質量，實現與重點加工紙廠協調配套，大力開發特種用紙和工業加工紙，如柔性包裝紙、復合紙、汽車濾紙、裝飾涂布紙、噴墨紙、干法系列紙等新品種；限制質量低劣、市場滯銷產品發展。
二是依靠科技進步，立足現有企業的改造，對重點產品加大投資力度，大幅度提高重點產品的生產集中度，提高產品技術含量，增強優勢企業競爭能力。
三是淘汰落后生產工藝與設備，減少低檔產品生產能力。
四是加大利用外資力度，鼓勵外商在境內合資、合作建設紙廠，生產替代進口的紙及紙板產品。
五是搞好重點企業和重點產品的技術改造及重點新建項目。
主要包括國家財政貼息重點技術改造項目、“雙高一優”專項、清潔生產專項和列入“十五”計劃的林紙一體化項目，外資項目及其他重點技改和基建項目。
主要項目有：廣州、南平、齊齊哈爾、江西、吉林、石峴、宜賓、鴨綠江、上海韓松潛力等造紙企業的新聞紙技改和擴建項目；湖南岳陽、山東華泰、山東泰山、晨鳴漢陽、山東晨鳴、河南銀鴿、山東高唐、遼寧金城等造紙企業的文化用紙技術改造項目；寧波、鎮江、山東太陽、安徽馬鞍山、河北冀騰、山東臨清、上海開倫、陜西百特等造紙企業的包裝紙板項目；浙江民豐、廣東華新、江蘇新忻等造紙企業的特種紙項目。通過調整產品結構形成一批具有參與國內、國際市場競爭水平的產品。
3、調整企業結構，實現大型企業集團化，中小型企業特色化，企業經濟類型多元化，使企業組織結構和規模結構逐步趨于合理。
（1）深化改革，搞活企業。
一是認真落實《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，按照《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理基本規范》，加快國有造紙企業的體制改革、機制轉換、結構調整，加強企業管理，促進企業管理信息化建設。要以企業為主體，提高核心競爭力為目標，大力扶持培育一批擁有自主知識產權、主業突出、核心能力強的大型造紙企業和企業集團；放開搞活國有中小造紙企業，對現有這類企業，主要通過調整、改組和改造，特別對污染環境、浪費資源的企業依法關閉等措施，使一批中小造紙企業發揮各自優勢，以多品種、特色產品充實市場，拓寬生存與發展空間。
二是積極發展“三資”制漿造紙企業。
三是鼓勵股份制企業、集體及民營非公有制經濟發展，逐步建立各種所有制經濟形式與經營方式共同發展的格局，從總體上搞活造紙企業。
（2）實施紙業規模經濟政策。
重點提高單機和單條生產線的規模。
企業最小規模：木漿紙廠年產10萬噸；草漿紙廠年產3.4－5萬噸；特種紙及紙板廠年產0.5－1萬噸。化學木漿：新建、擴建制漿生產線規模年產30萬噸，老企業制漿系統技術改造年產10萬噸；化機漿新建生產線年產10萬噸，老企業制漿系統技術改造年產5萬噸。非木漿：蘆葦、蔗渣、竹等原料化學漿，改擴建制漿生產線規模5萬噸；麥草化學漿：改擴建制漿生產線規模3.4萬噸。初步規劃：至2005年規模100萬噸以上企業有鎮江金東紙業、寧波中華紙業、山東晨鳴集團公司、華泰集團有限公司等。規模30萬噸以上企業有福建南紙股份有限公司、福建青山股份有限公司、黑龍江佳木斯股份有限公司、湖南岳陽紙業集團、延邊石峴白麓紙業股份有限公司、河北冀騰紙業、吉林紙業、上海開倫紙板總廠、上海韓松潛力紙業、無錫龍達榮成紙業、蘇州紫興紙業，常熟亞太紙業、馬鞍山山鷹紙業、江西紙業集團、山東華眾紙業、山東太陽紙業、山東泉林紙業有限責任公司、山東博匯紙業、紅塔仁恒、廣州造紙股份有限公司、廣東東莞紙業、湖北帥倫紙業集團等。
4、調整技術結構，加快技術進步與技術創新，推進技術與裝備逐步實現現代化。
認真貫徹落實《中共中央、國務院關于加強技術創新、發展高科技、實現產業化的決定》，實施“科教興紙”戰略，促進經濟增長方式的轉變，推動造紙工業持續、快速、健康發展。
（1）研究制訂造紙工業中長期科技發展規劃和造紙工業產業技術政策。
（2）加大科技投入，集中人力、物力與財力，解決一批對造紙工業發展有重大影響的關鍵技術與裝備現代化問題，提高設備及產品的創新能力。
（3）強化先進應用技術的開發與推廣，促進國內外新技術成果向現實生產力轉化。
（4）有計劃、有目的地引進技術與裝備，通過消化吸收、專利轉讓與創新工作，提高國產造紙機械的自主設計與開發能力，促進實現國產化，縮小與國際先進水平的差距。
（5）加快利用高新技術改造傳統造紙產業。一是技術改造項目要體現引進國外先進技術與國內創新技術相結合的原則，采用的技術起點要高，具有前瞻性。通過技術進步，促進新產品開發與老產品更新換代，實現產品高技術含量、高質量、高附加值。二是有條件的企業建立技術開發中心，提高開發創新能力。
（6）要逐步建立一套有利于人才成長與使用的激勵約束機制，促進全行業職工素質的提高；加速培養和造就一批高級技術和管理人才。
（7）重點開發高強度、高得率、低污染以至無污染的制漿生產技術；造紙方面要重點發展低定量、高質量、低消耗、高效率的生產技術；研究開發新原料、新漿種、各種化學助劑、膠料、填料、涂料的應用、廢紙處理、纖維回收、節約用水和防治污染、保護環境的適用技術，以及提高速生林和蘆葦質量與產量的無性繁殖，遺傳工程技術等。
（8）節約用水是造紙工業持續發展的戰略性問題之一，新建廠必須采用節約用水措施，嚴格執行產品用水量定額標準，廢水排放應達到國家排放標準。老企業要大力推廣節水工藝和設備，降低用水量。
5、調整區域布局，力求資源配置合理化
根據資源和市場狀況，對造紙工業區域布局進行調整。東北地區造紙工業基礎較好，以技改和擴建為主，繼續發揮其造紙工業老生產基地的作用；南方集體林區包括海南、廣東、廣西、湖南、湖北、福建、江西、浙江、安徽、江蘇等省（區）及云南思茅林區，具有發展速生豐產用材林基地的優勢，應將原料優勢向產業優勢轉化，逐步發展成為我國木漿造紙重要生產基地；黃河中下游地區主要包括河南、河北、山東等省，該地區既有豐富的非木材纖維原料，也有發展楊木紙漿造紙的潛力，應支持重點廠的技術改造，調整原料結構和產品結構，擴大楊木、廢紙、商品木漿等資源利用；東南部沿海地區在擴大利用商品紙漿和國內外廢紙資源，發展深加工及高附加值產品方面占有區位優勢，適宜發展大型造紙企業，應該切實做好原料進口與產品出口工作，形成紙產品加工出口重要基地；西北地區，今后隨著區域內經濟的發展，應因地制宜地適當發展具有一定規模的造紙企業。
在區域調整中，山東、廣東、河南、河北、浙江五省近年來紙及紙板產量之和一直占全國紙及紙板總產量的50%以上，屬生產大省，對紙張市場供應影響較大。特別是山東、河南、河北造紙原料以非木材為主，對其省造紙工業結構調整應給予高度重視。
6、加大治污力度，加強環境保護，促進造紙工業可持續發展
認真貫徹執行《環境保護法》，造紙行業要堅持“綜合防治，廠內為主”的方針。制漿造紙工業污染防治總的原則應是從預防、管理和治理三個方面加以控制。一要突出抓好三個重點，即抓全國重點污染源造紙企業環境防治規劃的落實；重點解決麥草制漿環境污染治理的難題；重點做好“三河、三湖”和長江、黃河等重點流域造紙企業的污染防治工作。二要認真實施污染治理的技術經濟政策。對現有企業進行整頓治理，“關小治大”減少分散的污染源點；對新、改、擴建工程實施清潔生產工藝技術，全過程控制和防治污染，并實行“三同時”建設；三要建立清潔生產示范企業，特別是對麥草制漿及污染治理的經驗及時總結和推廣。
7、擴大開放，多渠道籌措建設資金，改善投資結構。
初步預測：“十五”期間，擬新增紙及紙板生產能力1400萬噸（含淘汰落后生產能力及環境治理所關停生產能力400萬噸），新增商品紙漿生產能力150萬噸，估算需總投資1600億元，平均每年需投資約320億元。
資金來源：（1）積極合理有效地利用國外資金。一是積極爭取外商直接投資，二是積極爭取外國政府或銀行優惠貸款，三是積極參與國際融資。（2）開拓國內融資渠道，努力擴大利用民間資本。一是股市集資，二是由國家或銀行擔保發行企業債券，三是銀行貸款，四是依靠企業內部積累和上下游產業直接投資，五是企業重組、兼并，盤活存量資產，增強融資籌資能力，集中資金投入重點項目。
資金投向：“十五”要集中有限資金重點投向有全局性意義的重大項目。基本建設投資重點用于發展商品紙漿、木漿造紙、原料基地及污染治理；技術改造資金重點用于骨干企業挖潛改造，技術創新，調整產品結構，形成合理經濟規模及發展深加工。
（三）政策建議
1、積極研究推進設立造紙工業產業投資基金，為造紙工業的調整和發展開辟重要的融資渠道。其理由，一是由于紙業是資金密集型的產業，目前從國內看，僅靠國家投資和銀行貸款難以滿足需求不斷增長的紙業發展需要；二是由于國內民間資本雄厚，使基金設立成為可能，而設立造紙產業投資基金，可將社會無數零星小額的社會閑資和短期消費資金轉化為巨額的中長期建設資金，為紙業發展服務；三是紙業作為國民經濟的基礎原料工業，總量短缺，產業增長潛力巨大，符合設立基金的基本要求。
2、各級政府應支持現有造紙企業通過技術改造和跨地區重組，發展一批具有國際競爭力的現代紙業大集團或大公司，鼓勵開辟多元化投融資渠道，加大技術改造力度，支持其快速發展。
3、研究調整進出口政策，支持國內紙業的發展。鑒于國家實施天然林保護工程將減少木材采伐量，制漿造紙用材短缺和價高的矛盾將更加突出，為降低木漿造紙廠生產成本和保證木材供應，建議對企業進口木材、木漿和廢紙免征進口環節增值稅；同時建議限制國內木材和木片的出口量。
4、對紙及紙板的外商投資政策作適當調整，建議由限制類改為鼓勵類，以吸引外資，加快紙業結構調整。
5、建議對制漿造紙企業治理污染的環保投資，國家給予政策支持；一是實行專項環保投資；二是對環保項目給予優惠貼息貸款；三是對利用林區廢棄物、廢紙生產的紙及紙板減免增值稅。
6、鑒于纖維原料問題是制約中國制漿造紙工業可持續發展的根本性問題之一。在加快發展造紙工業原料林基地建設的同時，鼓勵扶持蘆葦原料基地和竹原料基地的建設，繼續支持建立育葦、育竹基金并及時調整育葦費、育竹費提取標準。支持開展“國內廢紙回收利用”的專項工作，以利于廢紙資源的有效利用。
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